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協(xié)同治理視角下國土空間規劃實(shí)踐與思考——以江蘇為例
上傳時(shí)間:2024/04/03

1 研究背景

黨的二十大報告提出“深入實(shí)施區域協(xié)調發(fā)展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略,優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局,構建優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區域經(jīng)濟布局和國土空間體系”,提升國家治理體系和治理能力現代化水平成為我國國土空間保護開(kāi)發(fā)的主要目標之一。在長(cháng)三角一體化、粵港澳大灣區等國家重大戰略背景下,大流域、城鎮群、都市圈、跨界地區等地區的社會(huì )公共事務(wù)呈現出交織性、網(wǎng)絡(luò )性和滲透性的特點(diǎn),協(xié)同治理成為推動(dòng)跨地區、跨部門(mén)合作,破解公共服務(wù)供給和社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展困境的重要工具,同時(shí)也是實(shí)現全域國土空間整體性、協(xié)調性和可持續性發(fā)展的重要方法。

江蘇處于長(cháng)江經(jīng)濟帶、長(cháng)三角一體化、上海大都市圈等多重區域協(xié)調發(fā)展戰略交疊區,市縣國土空間總體規劃的編制與審批工作走在全國前列,筆者基于江蘇自身江海河湖匯聚、城鎮人口密集、開(kāi)發(fā)強度較高的特點(diǎn),從規劃編制管理融合的實(shí)踐出發(fā),對江蘇省市縣國土空間總體規劃編制中協(xié)同治理實(shí)踐進(jìn)行系統總結,以期為其他地區國土空間的協(xié)同治理提供借鑒與參考。

2 新時(shí)期協(xié)同治理的主要特征


2.1 跨區域:不同空間層次在協(xié)同治理中的目標和難度不同

按照行政區劃和空間尺度的不同,協(xié)同治理可以分為3個(gè)層次。第一層次為戰略型治理,集中在大流域、城市群、大都市圈和省域整體層面;第二層次為協(xié)調型治理,包括多個(gè)地級市、單個(gè)市域整體以及多個(gè)縣級單元組成的跨行政區空間;第三層次為實(shí)施型治理,包括縣級單元內部或以鎮級單元組成的協(xié)同臨界地區。戰略層面的協(xié)同治理理念的貫徹、空間結構的構建相對容易,而落在下層次實(shí)施層面的各類(lèi)事項協(xié)同,由于不同主體訴求的差異,往往存在一定難度。


2.2 全流程:強調決策中的多級聯(lián)動(dòng)、要素協(xié)同和動(dòng)態(tài)應對

協(xié)同治理的思路貫穿于公共事務(wù)處理的始終,在協(xié)同的早期各協(xié)同主體更多就協(xié)同目標、框架、標準形成共識并達成行動(dòng)計劃和任務(wù)清單。隨著(zhù)協(xié)同的深入推進(jìn),多要素協(xié)同過(guò)程中的矛盾和制約具體目標實(shí)現的深層次因素逐步顯現,協(xié)同治理的各方主體更傾向于對相關(guān)事務(wù)的權責、財稅、體制進(jìn)行協(xié)同和博弈。

2.3 多主體:從政府主導到多元參與的治理方式

隨著(zhù)我國社會(huì )主義民主政治的日趨成熟、市場(chǎng)經(jīng)濟的深入推進(jìn)以及民法典對公權利和私權利平等保護制度的形成,協(xié)同治理的理念也日漸深入人心。政府不再作為社會(huì )治理和社會(huì )公共事務(wù)管理的唯一主體,在利益多元化的時(shí)代,協(xié)同治理更加強調多元化的市場(chǎng)主體和社會(huì )力量的參與,形成行政力、市場(chǎng)力和社會(huì )力共同構建的多主體參與模式。


江蘇市縣國土空間總體規劃的協(xié)同治理實(shí)踐

基于江蘇省省、市、縣等多級國土空間總體規劃同步編制過(guò)程,重點(diǎn)從跨區域、全流程、多主體三方面開(kāi)展協(xié)同治理實(shí)踐探索。

3.1 突出長(cháng)三角一體化背景下的跨區域協(xié)同治理

        一是基于指標和項目傳導的城市定位協(xié)同,不是流于文字游戲,而是通過(guò)指標的統籌化和項目的具體化落實(shí)到空間層面,制定基礎設施、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、公共服務(wù)、生態(tài)保護等領(lǐng)域的共同行為規則和共同行動(dòng)綱領(lǐng),達成與周邊城市統一的協(xié)調機制。

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 表1 | 基于指標和項目落實(shí)的城市定位協(xié)同


資料來(lái)源:本文圖表均為筆者自制。

       二是以共同保護與價(jià)值實(shí)現為核心的生態(tài)環(huán)境治理協(xié)同,以生態(tài)環(huán)境共保為目標,通過(guò)多元主體的協(xié)調與合作,實(shí)現生態(tài)環(huán)境的全方位、全過(guò)程保護,建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現機制,探索“綠水青山就是金山銀山”的轉化路徑。

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▲ 表2 | 生態(tài)環(huán)境治理協(xié)同

三是以滿(mǎn)足核心城市和周邊城市差異化訴求為特征的交通協(xié)同,通過(guò)“空”“水”“鐵”“公”等全面對接實(shí)現交通協(xié)同發(fā)展,疏解核心城市過(guò)度擁擠的人口、交通、產(chǎn)業(yè)等要素,提升周邊城市承載核心城市要素轉移的競爭力,促進(jìn)區域一體化發(fā)展和空間融合發(fā)展。

四是以保障區域安全為目標的市政基礎設施建設協(xié)同,重點(diǎn)在于跨界地區市政基礎設施網(wǎng)絡(luò )、信息網(wǎng)絡(luò )、公共安全設施等的布局和銜接,如太湖流域的防洪工程體系、飲用水水源地安全及水資源跨區域協(xié)調,LNG運輸管道及1000千伏特高壓電力骨干網(wǎng)絡(luò )的協(xié)調,相鄰城市固廢處理等“鄰避”設施布局與共享,明確協(xié)作共進(jìn)、積極應對的重大基礎設施一體化發(fā)展的目標及路徑,建立高效的合作及協(xié)調機制。

        五是以線(xiàn)性文化遺產(chǎn)系統保護與活化利用為抓手的文化協(xié)同,通過(guò)跨區域的資源挖掘、系統保護、整體展示能夠凝聚地域文化共識,化厚重的歷史文化積淀為新時(shí)期的城市競爭力,如江蘇以大運河文化帶和長(cháng)江國家文化公園建設為抓手,統籌協(xié)調大運河沿線(xiàn)、長(cháng)江沿線(xiàn)城市的自然資源和人文景觀(guān)要素的協(xié)同保護與利用,助力區域層面精神文化價(jià)值內涵的協(xié)同。


3.2 基于常態(tài)化溝通磋商機制的全流程協(xié)同治理

一是以上下聯(lián)動(dòng)、剛彈結合為特征的縱向傳導反饋,通過(guò)關(guān)鍵指標的縱向傳導和空間格局的上下銜接,建立貫穿規劃全過(guò)程的自上而下傳導與自下而上反饋相結合的良性互動(dòng),實(shí)現耕地保護目標、永久基本農田保護任務(wù)、城鎮開(kāi)發(fā)邊界擴展系數等關(guān)鍵指標在省、市、縣之間的逐級落實(shí),推動(dòng)國土空間格局、規劃分區、設施布局等方面的上下銜接。

二是以統一標準、空間共管為核心的橫向尋求共識,通過(guò)自然資源部門(mén)的多條線(xiàn)“合一”、方案編制階段的多部門(mén)協(xié)商、方案審查階段的多單位溝通,解決“多規沖突”技術(shù)標準不統一、多部門(mén)之間的管理事權交織等問(wèn)題,推動(dòng)國土空間規劃達成多方認可的空間行動(dòng)共識。

三是以跨界協(xié)調、一體共識為目標的周邊矛盾化解,在同級政府之間設定實(shí)質(zhì)性意見(jiàn)征詢(xún)環(huán)節,并將達成一致作為開(kāi)展規劃成果審查的前置條件;對于縣級行政單元交界地區功能關(guān)聯(lián)密切的鎮級單元提出明確的協(xié)同要求,以及跨縣級行政區開(kāi)展規劃編制的建議。

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 圖1 | 全流程的協(xié)同治理體系

3.3 制度化保障多種力量參與的多主體協(xié)同治理

一是發(fā)揮行政力在多主體協(xié)同中的主導作用,建立多主體協(xié)同治理的制度規范各級地方政府、市場(chǎng)和社會(huì )的權責分配,加強不同主體間的對話(huà)和沖突意見(jiàn)調節,推動(dòng)政府的角色從管制者向調解人轉變,使國土空間規劃不僅是資源調控的工具,還是容納多方訴求、平衡多方利益的協(xié)商平臺。

二是維護企業(yè)在“三鏈”協(xié)同構建中的主體作用,協(xié)同構建“產(chǎn)業(yè)鏈”“創(chuàng )新鏈”“服務(wù)鏈”。發(fā)揮企業(yè)在構建區域一體的“產(chǎn)業(yè)鏈”“創(chuàng )新鏈”中的主體作用,給予企業(yè)在產(chǎn)業(yè)與創(chuàng )新空間規劃布局協(xié)同中的話(huà)語(yǔ)權;充分了解企業(yè)訴求、順應市場(chǎng)趨勢,從載體建設、交通聯(lián)系、基礎設施、人才引入等方面做好“服務(wù)鏈”。

三是構建貫穿規劃全過(guò)程的公眾參與制度,在參與形式方面利用新技術(shù)、新媒體等構建暢通的規劃信息傳遞和反饋渠道,在參與內容方面針對規劃啟動(dòng)、方案、審批、實(shí)施等全過(guò)程構建針對性的公眾參與內容,提高空間策略的包容性和資源分配的合理性。

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 圖2 | 全過(guò)程公眾參與


文章來(lái)源:城市規劃   本文撰稿:胡海波  陸梟麟  丁琳  嚴亞磊  張巖

 
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